企业家建言破解地方“逐利型执法”，最高法回应了

推动民营经济发展壮大，解决好预期不稳、信心不足的问题，是当下各界关切的重大议题。其中，强化民营经济法治保障被认为是关键一环。

近日一封最高人民法院给全国人大代表、58集团CEO姚劲波的感谢信受到外界关注。

感谢信称，姚劲波在十四届全国人大二次会议期间提出的意见建议，最高人民法院高度重视，并进行了专题研究。

感谢信中称，姚劲波在审议时提出，严格规范跨区域执法司法的审批流程，罚没款应归中央财政，从根本上破解地方政法机关逐利型执法司法，更好保护民营企业家的合法权益；严格规范留置和边控措施，让企业家群体更安全，减少对企业正常经营的干扰。

第一财经记者向58集团确认了这封感谢信的真实性。

何为逐利型执法司法？如何解决过度罚款的问题，跨区域执法如何规范？如何营造更好的法治环境保护民营企业家的合法权益？就这些问题，第一财经记者采访了多位专家。

破解逐利型执法司法

一般而言，逐利性执法是指执法机关在执法过程中，出于对个人或部门利益的追求，而采取的违背法律原则和公正原则的执法行为。逐利性执法现象的表现形式多样，比如执法机关的乱收费乱罚款现象、办案机关争夺管辖权、违反法律规定异地抓捕、随意关停企业、划扣冻结资金、侵吞应当返还财产等等。

监察法学者、武汉大学法学院副教授苏绍龙在接受第一财经采访时表示，近年来，中央和地方多次发文明确“严禁下达或者变相下达罚没指标”，但罚没收入作为地方非税收入的一部分，仍有地方行政主管单位存在变相施加“考核”压力的行为，尤其是当地方税收收入面临压力的背景下，地方逐利性执法依然存在。

苏绍龙说，逐利性执法有损于构建法治化市场营商环境，更会严重打击企业家信心。尽管目前民营企业家在遭遇逐利性执法后的救济渠道已逐步完善。但按照行政处罚的原则，“复议或者是诉讼不停止执行”，换言之，在一些逐利性执法案件中，执法或司法机关所采取的冻结财产、过多收取罚金等做法，可能直接导致企业破产，负面影响无法挽回。

“逐利性执法危害最大的莫过于民营企业。民营企业一旦遭遇逐利性执法，企业将面临无法正常运营的风险。”北京金台律师事务所主任皮剑龙在今年全国两会期间表示，甚至有个别地方通过刑事手段进行的逐利性执法，导致无辜民营企业家身陷囹圄、失去人身自由。结果就是办理一起案件，垮掉一个企业，失业一批职工，造成了恶劣的社会影响。

近年来，民营企业被跨区域执法的案例时有发生。苏绍龙表示，首先，由于各地裁量基准存在差异，客观上存在同罪不同罚的可能；其次，涉案人员住所地、涉案行为发生地和受害人住所地均有行政处罚的管辖权，那么这样还可能出现“抢滩”行为。

财政部《罚没财物管理办法》第27条规定，罚没收入应按照执法机关的财务隶属关系缴入同级国库，第30条规定，执法机关的办案经费由本级政府预算统筹保障。

洪范法律与经济研究所所长王涌今年3月在一场研讨会上表示，由于土地财政难以为继，地方财政面临很大的困难。这种情况下，由于罚没收入归于地方财政，这就对地方司法机关进行跨区域办案产生了诱导。

去年国务院常务会议审议通过《国务院关于取消和调整一批罚款事项的决定》，决定一揽子取消和调整行政法规、部门规章中的33个罚款事项。今年，国务院印发《关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见》，首次对行政法规、规章中罚款设定与实施作出全面系统规范。

湖南大学法学院副教授刘怡达表示，从近年来各省份披露的数据来看，一方面，罚没收入在财政收入中的占比是有所增加的；另一方面，罚没收入也有较大幅度上升。不过，从整体的趋势来看，上述比重和增幅在2023年和2024年第一季度已有所下降。

如何破解逐利型执法？在苏绍龙看来，将执法过程中罚没所得全部依法上缴中央财政，可以避免地方的逐利性执法。作为配套措施，由中央财政充分保障各级行政执法部门的办案经费、装备设施和人员薪资。

“行政执法的罚没收入全归中央在技术上应该也是可行的，但这是一个循序渐进的过程，需要充分考虑地方执法的积极性。如果地方产生‘多一事不如少一事’的心理，会对当前的执法秩序造成一定的损害。”苏绍龙说。

皮剑龙也提到，现行办案经费地方保障体制下，执法机关的经费主要来源于地方财政预算拨付和上级机关转移支付，其中地方财政预算拨付是基础来源。而在当前的罚没所得管理实践中，当罚没所得作为一项非税收入上缴至地方财政后，地方政府往往会将罚没所得全额返还给办案机关作为执法办案经费。由此，执法机关与地方政府之间形成了一定意义上的利益共同体。执法经费对地方财政的依赖性，进一步刺激了逐利性执法。因此，对于执法所得财产统一上缴中央财政，切断执法机关逐利性执法的利益链条，这样可以斩断逐利性执法的利益刺激，有效遏制逐利性执法。

武汉大学法学院讲师黄启辉告诉第一财经，大力倡导优化营商环境的背景下，目前企业与政府之间的沟通比之前顺畅多，但微小企业很多时候缺少与政府沟通平台和渠道。正确认识行政处罚的目的和功能，严格依法行政，以比例原则规范行政权行使，是市场秩序的最佳保障。

中国人民大学法学院教授、商法研究所所长刘俊海也认为，发展经济最根本的还是要放水养鱼，藏富于民。过度罚款对于任何行业企业的影响都是不可估量的。“监管的重心是指导，第二是要做好事先预防和事中监管，第三才是（事后）处罚。一定不要把行政处罚停在市场监管的前面。处罚也需要强调过罚相当。”

营造更好的法治环境

法治是最好的营商环境。国家发展改革委副秘书长袁达17日表示，强化法治保障，加快推进《民营经济促进法》立法进程，不断完善坚持“两个毫不动摇”的体制机制，加快从制度和法律上把对国企民企平等对待的要求落下来，切实发挥法治固根本、稳预期、利长远的作用。

近年来，从中央到地方出台了一系列政策措施，为民营经济发展营造良好稳定的预期。去年7月发布的《中共中央国务院关于促进民营经济发展壮大的意见》强调，要强化民营经济发展法治保障，健全对各类所有制经济平等保护的法治环境。

2023年10月，最高人民法院发布《关于优化法治环境 促进民营经济发展壮大的指导意见》，从依法保护民营企业产权和企业家合法权益、维护统一公平诚信的市场竞争环境、运用法治方式促进民营企业发展和治理等方面对审判执行工作提出明确要求。

上述指导意见加强了对民营经济主体合法权益的保护，制订司法解释加大对民营企业工作人员腐败行为惩处和追赃追缴力度，健全常态化冤错案件纠正机制，依法保护民营经济主体申请国家赔偿的权利。严格区分经济纠纷与违法犯罪，严格规范采取刑事强制措施的法律程序。加强对当事人、案外人合法权益的保护，尽可能减轻司法活动给生产经营带来不利影响，畅通案外人在刑事追赃追缴程序中表达诉求的渠道。

今年3月，为推动“检察护企”专项行动深入开展，最高人民检察院在梳理总结以往办案经验的基础上，编写并发布《民事检察促进民营经济发展壮大典型案例》。这10个案例既包括涉民营企业的裁判结果监督和执行活动监督案件，也包括检察机关依法办理的侵害民营企业合法权益的虚假诉讼监督案件。

地方上也在积极作为。比如，海南省人民政府办公厅印发的《关于支持民营经济发展的若干措施》提到，开展涉民营企业案件立案监督和羁押必要性审查专项行动，甄别纠正侵犯民营企业和企业家合法权益的案件。贯彻落实少捕慎诉慎押刑事司法政策，对民营企业家涉案人员能不捕的不捕、能不诉的不诉、能不判实刑的不判实刑，能不继续羁押的及时予以释放或变更强制措施。

上海市检察院近日出台的《上海市检察机关关于落实最高检“检察护企”专项行动分工方案》，细化形成惩治犯罪、法律监督、服务保障等3个方面22项工作任务。《方案》要求，全市检察机关要重点打击非法高利放贷及衍生犯罪；对利用网络平台违法恶意散布传播涉企虚假不实信息、蓄意造谣抹黑企业和企业家、对企业进行敲诈勒索等问题开展专项治理。

对于规范跨区域执法，地方也作出了明确。比如，深圳市委市政府发布《关于促进民营经济做大做优做强的若干措施》20条中提到，进一步规范异地公安机关在深执法办案协作程序，建立民营企业家市外刑事案件应急协调处理机制，最大限度减少侦查办案对民营企业正常办公和合法生产经营的影响。

万博新经济研究院院长滕泰告诉第一财经，提振民营经济信心，既需要从理论上提升对民营经济的认识，从舆论上营造民企友好型舆论环境，更需要政策和执法上实实在在的行动。每一次民营企业家受到非法干扰，都会极大地伤害企业家持续经营的心气；一旦非法干扰民营企业的事件在社会上扩散，就会影响全社会民营经济人士的信心。

他强调，要尽量减少来自政策变动、行政管制、法律诉讼、舆论事件等的非市场风险，推动各项政策落实落地，尊重和保护民营企业家。只有这样，才能全面提振民营经济信心，推动中国经济复苏繁荣。