强化公平竞争审查力度，营造公平竞争市场环境

改革开放以来，特别是市场经济体制和分税制财政体制改革，将地方政府塑造为相对独立的利益主体，叠加改革开放红利的释放，地方政府积极性得以充分调动，围绕经济建设这个中心展开充分、有效竞争，创造了我国经济增长的“奇迹”。随着形势发展和经济地位格局的变化，我国逐渐从过去的“追赶型”发展转向现在的“引领型”发展，没有成熟的经验可以照搬，没有现成的创新可以模仿，对创新的原创性、引领性提出了越来越高的要求，但是这种创新成本高、难度大，叠加地方的经济利益动机和面临发展的考核压力等，地方政府间的竞争日渐由过去的“增量竞争”转为现在的“存量竞争”，地方保护的动机越来越强，有的地方形成逐底式的“政策洼地”竞争。这些问题都亟须通过健全公平竞争制度供给、强化公平竞争审查来解决。在此背景下，《公平竞争审查条例》（以下简称《条例》）出台可谓是正当其时，有利于提高各类经营主体创新和发展的积极性，优化提升市场资源配置效率，打造市场化、法治化、国际化的环境，更好地服务于高质量发展。

公平竞争是市场经济的基本原则。一国市场化程度越深，对政府承担保障公平竞争的要求就越高。为了确保各类主体充分自由竞争，政府既需要健全保障公平竞争的法规制度，又需要强化公平竞争审查，使明确的公平竞争保障制度措施得到有效落实，两方面协同发力，切实保护公平竞争的市场环境。具体而言，一方面，政府应建立健全专门的反垄断、反不正当竞争法律，直接保护经营主体的公平竞争；另一方面，政府应健全与公平竞争相关的制度，完善行政机关及法律法规授权的具有管理公共事务职能组织的内部决策公平竞争审查机制，保证政府相关主体行为符合法律法规要求，确保其依法行政。

公平竞争对于发挥市场在资源配置中的决定性作用至关重要，而当前地方政府鉴于利益动机而采取的各种形式的保护愈演愈烈，叠加新旧形式的垄断的影响，给公平竞争带来严峻挑战。在这样的背景下，要促进高质量发展，构建双循环发展格局，强化审查促进公平竞争的意义就显得格外重大。《条例》针对影响各类经营者依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争等实践中易发常见的各类不合理限制，从顶层制度设计方面予以规范。《条例》重点从公平竞争的审查标准、审查机制、监督保障三个方面加强国家对公平竞争审查工作的统筹、协调和指导。

《条例》从是否影响市场准入和退出、是否影响商品和要素自由流动、是否影响生产经营成本、是否影响生产经营行为四个方面设立审查标准，切中了地方政府受利益动机驱使采取地方保护手段的痛点。具体来看，针对地方政府限制或阻碍经营主体自由进出市场等方面的问题，《条例》明确相关政策措施“不得含有限制或者变相限制市场准入和退出的内容”；针对地方政府阻碍统一的商品和要素市场形成等方面的问题，《条例》明确相关政策措施“不得含有限制商品、要素自由流动的内容”；针对地方政府保护导致不同经营主体生产经营成本差异的问题，《条例》明确相关政策措施“没有法律、行政法规依据或者未经国务院批准，不得含有影响生产经营成本的内容”；针对地方政府保护扭曲经营主体的生产经营行为的问题，《条例》明确相关政策措施在“不得含有影响生产经营行为的内容”。《条例》的审查标准为维护公平竞争秩序的实效性提供了更加充分的法律依据和保障，公平竞争法治也将随之完善。

《条例》的亮点之一是明确“国家鼓励有条件的地区探索建立跨区域、跨部门的公平竞争审查工作机制”。针对地方保护主义的弊端随着时间的推移日趋显现，局部地区受益而整体效率受损，数字经济时代的平台垄断等现象，《条例》从国家层面鼓励地区探索建立跨区域、跨部门的公平竞争审查工作机制。一方面，有利于推进“条条”监管目标与“块块”政策动机之间的统筹协调，推动地方政府局部利益与全国统一大市场整体目标之间的深度融合和激励相容进入实践探索阶段，有助于改变地方政府之间竞争关系大于合作关系的局面，从而真正形成主动突破行政壁垒和属地化管理的内在驱动力，促进公平竞争和全国统一大市场建设。另一方面，《条例》顺应了平台经济跨行业、跨区域的特点，为强化部门及区域间协同，实现跨部门、跨区域、事前事中事后的全链条监管实践提供了制度保障，有利于形成多元参与的审查监管合力。

《条例》明确国务院市场监督管理部门“在健全公平竞争审查抽查、举报处理、督查等机制”方面的责任；明确未依照《条例》规定开展公平竞争审查，造成严重不良影响的，要“对起草单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分”。《条例》的相关规定从制度层面有力解决了属地市场监管部门在开展公平竞争审查工作时，通过运用自由裁量空间影响公平竞争环境的问题。更为重要的是，《条例》的规定能够促进部门和地方政府调整绩效目标管理方案，将公平竞争审查纳入其中，通过政绩考核机制变革引领地方政府发展思维变革，进而从根本上加大地方政府对公平竞争和促进全国统一大市场建设的工作力度，对于构建新发展格局、促进高质量发展具有重要意义。

总之，《条例》的颁布与实施有利于在保障市场发挥资源配置决定性作用的基础上，更好发挥政府作用，使经营主体在“有为政府”营造的公平、公正、公开的市场环境中充分、自由竞争，实现资源优化配置，提升经济运行效率，助力经济高质量发展。 

（赵福昌，国务院反垄断反不正当竞争委员会专家咨询组成员，中国财政科学研究院财政与国家治理研究中心主任）