刘用军：系统视野下的河南一流营商环境建设

　　营商环境是一个国家或地区经济活力和持续性发展的重要因素，在当前国际和国内经济不确定性增强的背景下，一流营商环境的作用进一步凸显，成为吸引人才、技术、创新等生产要素跨国流动与集聚的关键。面对国内国际经济形势复杂多变，各国竞争日趋激烈的现实背景，我们必须坚持把构建和完善一流营商环境作为维系经济持续高质量发展的重要基础。有关营商环境的研究在近年来日益繁荣，这是理论观照现实需求的重要体现。国内营商环境问题的研究可以分为区域性研究和国家宏观性研究两个层面。区域性营商环境研究主要针对某个省份或某个地市的情形展开，也有包括针对河南的研究。宏观层面的研究主要集中在法治化营商环境、“数智化”营商环境(或者数字经济营商环境)、营商环境的评价与测量三个方面。以上研究成果对我国当前营商环境存在的问题进行了揭示，提出了较为可行的改革路径，有很大的现实价值，但这些研究成果是条块分割的，只是某个方面的研究，还缺乏在系统视野下对宏观和局部营商环境的分析研判，导致对策的偏颇，难以短时期内较大改观营商环境。同样，当前对河南营商环境的认知和措施也存在这一问题，而这正是当下打造河南一流营商环境的思维禁锢区和措施盲点，也是改革难点。

　　从系统视角认识问题，有助于回归问题的本质。环境本身就是一个系统，只有在把它作为系统时，才能真正提出有效的改革措施。河南营商环境有中国的共性，也有自身特性。而且当前打造河南一流营商环境的重点与难点恰好就在于系统性推进改革。在系统视野下认知河南当前营商环境诸因素所发挥的不同作用，从而协调性地推进诸因素的改革，达到环境改变内在的效果，这是今后河南营商环境优化的必备道路。

　　系统视野下的营商环境概念，应做最广义理解。从词源上看，“营商环境”一词主要出自世界银行的营商环境报告《Doing Business》，“Doing Business”的直译是“做生意”，世界银行的《Doing Business》报告阐述和评价的是世界主要国家和地区“做生意”的总体环境，结合其内容，“Doing Business”应译为“做生意的环境”，即“营商环境”。以此论之，营商环境就是影响商业经营活动所涉及的经济、法律、政治等体制机制因素。具体来说，是一个商事主体在开设、经营、贸易活动、纳税、关闭及执行合约等方面遵循政策法规所需要的时间和成本等条件。国务院《优化营商环境条例》第2条明确规定，营商环境是指企业等市场主体在市场经济活动中所涉及的体制机制性因素和条件。可见，系统视野下认知营商环境是营商环境研究的本质要求。在系统视野下看待营商环境，除了对企业等市场主体在市场经济活动中所涉及的体制机制性因素和条件理解外，还应当从文化视角出发把人文社会环境、从管理角度出发把企业内部控制也视为营商环境。虽然世界银行2022年4月发布了新营商环境评估体系，将营商环境定义为“一系列企业无法控制的条件，这些条件对企业在整个生命周期中的行为有重大影响”，同时为避免“一系列条件”所涵盖的范围过大，又将宏观经济状况、政府腐败和问责、性别、人力资本或冲突，如犯罪和暴力等等排除在外，但是，就中国现实特别是河南的实际而言，营商环境不应受此限制，应做广义理解。

　　系统反思河南营商环境，应从外部和内部两个层面发现问题，并加以改进。

　　(一)河南营商环境的外部环境问题

　　1.政府治理因素。政府社会治理的水平是营商环境的外部晴雨表。目前，河南一些地方政府部门存在决策不科学、管理简单粗暴问题，尚未形成服务型行政文化，服务型治理能力还有欠缺。另外，在党外监督上，也存在民主党派监督效能低下、社会监督渠道不畅问题。

　　2.社会环境因素。社会环境因素有多重体现。在社会安全性方面，2020年河南省公安机关立案的刑事案件数目较上一年下降了9.51%；万人刑事案件率降低了17.02%。法院审理刑事罪犯人数增加了5.05%。尽管如此，2020年河南省万人刑事案件率和万人犯罪率仍略高于全国平均水平。在教育发展水平上，河南优质高等教育资源严重滞后，优秀人才落户河南吸引力不足。在经济发展水平上，河南在全国的位置和河南的平均水平严重不符，高科技含量企业较少，优质就业岗位缺失，薪资水平普遍较低。在信息与科技基础设施上，大型数据中心、人工智能等信息技术基础设施建设滞后，传统基础设施与新一代信息技术融合度不够，既有基础设施智能化升级缓慢，国家重大科技基础设施布局缺失，参与国家实验室和国家重点实验室体系建设不足，打造产业技术创新基础设施力度较弱，自主创新能力和成果转化能力较低。

　　3.人文环境因素。在开放观念上，河南人还比较守成、保守，在地域文化上，河南人存在一定排外思想，圈子文化、小团体意识比较盛行，城市包容性不足。

　　4.法治环境因素。在法治化营商环境上，河南立法并不落后，但整体行政执法与立法精神和目标有距离，粗暴、特权、不公平、不人性化比较普遍。在司法层面，人权保障意识滞后，突破程序办案时有发生，司法可信度不高，司法质量较低。信访解决问题不彻底，矛盾上移现象明显。

　　(二)内部环境的问题

　　1.企业内部治理结构。河南国企现代治理结构基本建立，但管理效能、竞争力不足，私企法人治理结构不完善，市场规则意识不强，商业风险和法律风险隐患较多。

　　2.企业内部合规文化。企业合规是未来成熟市场经济的必然要求。目前，河南国企的合规机制正在建立，民企的合规机制严重滞后，行政监管机构督促企业合规建设作用未得到体现，企业合规文化远未建立。

　　就此，我们应从系统视角整改优化，打出打造河南一流营商环境的组合拳。

　　(一)政府治理上的完善措施：完善政府民主决策机制，构建政府内部现代治理制度，打造服务型政府文化，形成底线管制和开放服务格局。发挥党外机制作用，强化民主党派和社会监督。

　　(二)社会环境上的改善措施：加强社会民生领域公平性改革，强化诉源治理，全面落实枫桥经验，维护社会稳定，减少矛盾发生，遏制犯罪滋生土壤。着力推进河南高教“双航母”战略，平等支持河南大学，发挥好郑大河大的母鸡带动效应，改善河南高教“洼地”局面。引进高科技企业和发展私营经济并重，大力拓展就业岗位，吸引驻郑高校人才留在河南发展。将河南省营商环境投诉举报中心改为河南营商环境保障局，省委主要领导兼任局长，并下设各级机构。加快推进《河南省“十四五”新型基础设施建设规划》，在传统基础设施与新一代信息技术融合，打造国家实验室和国家重点实验室体系，促进自主创新能力和成果转化能力走在全国前列。构建河南新型文化建设纲要，全面塑造新时代河南开放型文化。政法队伍、纪检监察队伍、行政执法队伍整顿治理常态化，全面推行错案终身负责，畅通并认真解决当事人、律师和社会各界的投诉。加大信访案件基层解决的力度。

　　(三)企业内部治理上的改进措施：行政主管部门引导民营企业全面加强现代企业治理结构建设，构建现代企业治理体制，主导在民营企业中推进企业合规制度建设，建立企业合规的事前预防机制，鼓励企业形成合规文化，培育守法经营的土壤。

　　营商环境优化不能停留在营商环境的立法和投诉机制的建立上，也不仅是执法合理和司法公正的法治环境的完善，更不仅是税收的优惠减免，数字政府和电子政府的构建，人才的留存，以及基础设施的跟进，而是应当用系统学视野，从制度机制和文化层面进行长期打造，这需要一个整体的改革措施，实际上是把营商环境改善视为完善现代国家和社会治理的一部分。河南打造一流营商环境的突破点正在于此，反思现有举措，全面系统地强化既有措施和补足漏洞，是我们的应有选择。

　　【作者：刘用军，河南财经政法大学刑事司法学院教授 本文系2022年河南省高等学校哲学社会科学研究重大项目“新中国70年人民法治思想演变历程与成就研究”(2022-JCZD-32)阶段性成果】